约定将应拆除的D级危房用于经营酒店的租赁合同因损害社会公共利益无效

【编者按】

本期案例分析是胡国运法官与李平法官共同编写。4月22日胡国运法官将写好的稿子发给我们，我们原计划5月上班后第一周推送，不想，胡国运法官5月6日突发疾病因公殉职。特此推送，以兹悼念。

该案例分析涉及房屋租赁合同效力的认定。该案例确立的规则是对“九民会议纪要”第31条有关违反规章的合同内容如果涉及公序良俗的应当认定无效的创新性运用，也是对适用《商品房屋租赁管理办法》解除类似合同的传统裁判思路的发展，有利于规范房屋租赁市场，减少可能危及承租人生命健康和社会公共安全的房屋进入房屋租赁市场。该案例所确立的裁判规则对于审理房屋租赁合同纠纷具有较强指导性。

 

约定将应拆除的D级危房用于经营酒店的租赁合同因损害社会公共利益无效

 

——饶国礼与江西省监狱管理局物资供应站房屋租赁合同纠纷案

【裁判要旨】

违反规章规定签订租赁合同，约定将存在严重结构隐患、或将造成重大安全事故的D级危房出租用于经营酒店，虽未违反法律、行政法规强制性规定，但明显有违社会公共利益和公序良俗，可能危及不特定公众人身及财产安全，该租赁合同应确认无效。

 

【基本案情】

饶国礼向一审法院提出诉请：1.解除其与江西省监狱管理局物资供应站（以下简称物资供应站）于2011年8月29日签订的《租赁合同》；2.物资供应站返还其保证金人民币220万元；3.物资供应站赔偿其各项经济损失共计人民币281万元；4.本案诉讼费用由物资供应站承担。

物资供应站向一审法院提出反诉诉请：1.判令饶国礼承担侵权责任，赔偿其2463.5万元；2.判令饶国礼承担全部诉讼费用。

再审中，饶国礼将其上述第一项诉讼请求变更为：确认案涉《租赁合同》无效。物资供应站亦将其诉讼请求变更为：饶国礼赔偿物资供应站损失418.7万元。

经审理查明，南昌市青山湖区晶品假日酒店（以下简称晶品酒店）组织形式为个人经营，经营者系饶国礼，经营范围及方式为宾馆服务。2011年7月27日，晶品酒店通过公开招标的方式中标获得租赁物资供应站所有的南昌市青山南路1号办公大楼的权利，并向物资供应站出具《承诺书》，承诺中标以后严格按照加固设计单位和江西省建设工程安全质量监督管理局等权威部门出具的加固改造方案，对青山路1号办公大楼进行科学、安全的加固，并在取得具有法律效力的书面文件后，再使用该大楼。同年8月29日，晶品酒店与物资供应站签订《租赁合同》，约定：物资供应站将南昌市青山南路1号（包含房产证记载的南昌市东湖区青山南路1号和东湖区青山南路3号）办公楼4120平方米建筑出租给晶品酒店，用于经营商务宾馆。租赁期限为十五年，自2011年9月1日起至2026年8月31日止。除约定租金和其他费用标准、支付方式、违约赔偿责任外，还在第五条特别约定：1.租赁物经有关部门鉴定为危楼，需加固后方能使用。晶品酒店对租赁物的前述问题及瑕疵已充分了解。晶品酒店承诺对租赁物进行加固，确保租赁物达到商业房产使用标准，晶品酒店承担全部费用。2.加固工程方案的报批、建设、验收（验收部门为江西省建设工程安全质量监督管理局或同等资质的部门）均由晶品酒店负责，物资供应站根据需要提供协助。3.晶品酒店如未经加固合格即擅自使用租赁物，应承担全部责任。合同签订后，物资供应站依照约定了交付了租赁房屋。晶品酒店向物资供应站给付20万元履约保证金，1000万元投标保证金。中标后物质供应站退还了800万元投标保证金。

2011年10月26日，晶品酒店与上海永祥加固技术工程有限公司（以下简称永祥公司）签订加固改造工程《协议书》，晶品酒店将租赁的房屋以包工包料一次包干（图纸内的全部土建部分）的方式发包给永祥公司加固改造，改造范围为主要承重柱、墙、梁板结构加固新增墙体全部内粉刷，图纸内的全部内容，图纸、电梯、热泵。开工时间2011年10月26日，竣工时间2012年1月26日。2012年1月3日，在加固施工过程中，案涉建筑物大部分垮塌。

江西省建设业安全生产监督管理站于2007年6月18日出具《房屋安全鉴定意见》，鉴定结果和建议是：1.该大楼主要结构受力构件设计与施工均不能满足现行国家设计和施工规范的要求，其强度不能满足上部结构承载力的要求，存在较严重的结构隐患。2.该大楼未进行抗震设计，没有抗震构造措施，不符合《建筑抗震设计规范》（GB50011-2001）的要求。遇有地震或其他意外情况发生，将造成重大安全事故。3.根据《危险房屋鉴定标准》（GB50292-1999），省监狱局办公楼按房屋危险性等级划分，属D级危房，应予以拆除。4.建议：1.应立即对大楼进行减载，减少结构上的荷载；2.对有问题的结构构件进行加固处理；3.目前，应对大楼加强观察，并应采取措施，确保大楼安全过渡至拆除。如发现有异常现象，应立即撤出大楼的全部人员，并向有关部门报告。4.建议尽快拆除全部结构。

 

【裁判结果】

江西省南昌市中级人民法院于2017年9月1日作出（2013）洪民一初字第2号民事判决，判决：一、解除饶国礼经营的晶品酒店与物资供应站2011年8月29日签订的《租赁合同》；二、物质供应站应返还饶国礼投标保证金200万元；三、饶国礼赔偿物资供应站804.3万元，抵扣本判决第二项物资供应站返还饶国礼的200万元保证金后，饶国礼还应于本判决生效后十五日内给付物资供应站604.3万元；四、驳回饶国礼其它诉讼请求；五、驳回物资供应站其它诉讼请求。宣判后，饶国礼提出上诉。江西省高级人民法院于2018年4月24日作出（2018）赣民终173号民事判决，判决：一、维持江西省南昌市中级人民法院（2013）洪民一初字第2号民事判决第一项、第二项；二、撤销江西省南昌市中级人民法院（2013）洪民一初字第2号民事判决第三项、第四项、第五项；三、物资供应站返还饶国礼履约保证金20万元；四、饶国礼赔偿物资供应站经济损失182.4万元；五、本判决第一项、第三项、第四项确定的金额相互抵扣后，物资供应站应返还饶国礼37.57万元，该款项限物资供应站于本判决生效后10日内支付；六、驳回饶国礼的其它诉讼请求；七、驳回物资供应站的其它反诉请求。饶国礼、物资供应站均不服二审判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年12月19日作出（2019）最高法民再97号民事判决，判决：一、撤销江西省高级人民法院（2018）赣民终173号民事判决、江西省南昌市中级人民法院（2013）洪民一初字第2号民事判决；二、确认饶国礼经营的晶品酒店与物资供应站签订的《租赁合同》无效；三、物资供应站自本判决发生法律效力之日起10日内向饶国礼返还保证金220万元；四、驳回饶国礼的其他诉讼请求；五、驳回江西省监狱管理局物资供应站的诉讼请求。

 

【裁判理由】

法院生效裁判认为，根据江西省建设业安全生产监督管理站于2007年6月18日出具的《房屋安全鉴定意见》，案涉《租赁合同》签订前，该合同项下的房屋存在以下安全隐患：一是主要结构受力构件设计与施工均不能满足现行国家设计和施工规范的要求，其强度不能满足上部结构承载力的要求，存在较严重的结构隐患；二是该房屋未进行抗震设计，没有抗震构造措施，不符合《建筑抗震设计规范》国家标准，遇有地震或其他意外情况发生，将造成重大安全事故。《房屋安全鉴定意见》同时就此前当地发生的地震对案涉房屋的结构造成了一定破坏、应引起业主及其上级部门足够重视等提出了警示。在上述认定基础上，江西省建设业安全生产监督管理站对案涉房屋的鉴定结果和建议是，案涉租赁房屋属于应尽快拆除全部结构的D级危房。据此，经有权鉴定机构鉴定，案涉房屋已被确定属于存在严重结构隐患、或将造成重大安全事故的应当尽快拆除的D级危房。根据中华人民共和国住房和城乡建设部《危险房屋鉴定标准》（2016年12月1日实施）第6.1条规定，房屋危险性鉴定属D级危房的，系指承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。尽管《危险房屋鉴定标准》第7.0.5条规定，对评定为局部危房或整幢危房的房屋可按下列方式进行处理：1.观察使用；2.处理使用；3.停止使用；4.整体拆除；5.按相关规定处理。但本案中，有权鉴定机构已经明确案涉房屋应予拆除，并建议尽快拆除该危房的全部结构。因此，案涉危房并不具有可在加固后继续使用的情形。《商品房屋租赁管理办法》第六条规定，不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的房屋不得出租。《商品房屋租赁管理办法》虽在效力等级上属部门规章，但是，该办法第六条规定体现的是对社会公共安全的保护以及对公序良俗的维护。结合本案事实，在案涉房屋已被确定属于存在严重结构隐患、或将造成重大安全事故、应当尽快拆除的D级危房的情形下，双方当事人仍签订《租赁合同》，约定将该房屋出租用于经营可能危及不特定公众人身及财产安全的商务酒店，明显损害了社会公共利益、违背了公序良俗。从维护公共安全及确立正确的社会价值导向的角度出发，对本案情形下合同效力的认定应从严把握，司法不应支持、鼓励这种为追求经济利益而忽视公共安全的有违社会公共利益和公序良俗的行为。故依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第二款关于违背公序良俗的民事法律行为无效的规定，以及《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项关于损害社会公共利益的合同无效的规定，确认案涉《租赁合同》无效。

 

【案件注解】

本案的指导意义在于通过对案涉《租赁合同》的效力认定，创新裁判思路，确立了一个新的裁判规则，即违反行政规章的合同如损害社会公共利益和违背公序良俗，应确认无效。

长期以来，人民法院审理合同纠纷案件时，对合同效力的认定是根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条“合同法实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”等的规定。亦即，涉及合同效力认定时，一般不会对违反相关行政规章规定的合同效力予以否定。

就本案房屋租赁合同纠纷而言，出租房屋已被权威机构确定属于存在严重结构隐患、或将造成重大安全事故、应当尽快拆除的D级危房。双方当事人签订的《租赁合同》，也确实违反了《商品房屋租赁管理办法》第六条的规定。此类合同的效力如何认定，法律、行政法规未明确规定。按照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第八条“因下列情形之一，导致租赁房屋无法使用，承租人请求解除合同的，人民法院应予支持：……（三）租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况的”的规定，租赁合同违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定的，并非无效，而是可以解除。而合同解除是以合同有效为前提的。《商品房屋租赁管理办法》第六条虽然有“不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的房屋不得出租”的规定，但因有上述司法解释的规定，且《商品房屋租赁管理办法》属于行政规章，并非法律、行政法规，加上当事人也仅提出了解除合同的诉请，故一、二审法院均未认定该《租赁合同》无效。

本案生效裁判的基本思路是《租赁合同》违反了《商品房屋租赁管理办法》第六条的规定。《商品房屋租赁管理办法》虽然在效力等级上属于行政规章，但是，该办法第六条体现了对社会公共安全的保护以及对公序良俗的维护。依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，该《租赁合同》应确认无效。应该说本案生效裁判的思路是对以往民事审判实践确认合同效力案件所遵循规则的一个突破或者调整。

2019年8月，最高人民法院发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》。该纪要第31条规定，违反规章一般不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要在考虑规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重评判。

本案生效裁判秉承这一裁判思路，认为：《商品房屋租赁管理办法》第六条规定，不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的房屋不得出租。《商品房屋租赁管理办法》虽在效力等级上属部门规章，但是，该办法第六条体现了对社会公共安全的保护以及对公序良俗的维护。在出租房屋已被权威机构确定属于存在严重结构隐患、或将造成重大安全事故、应当尽快拆除的D级危房的情形下，双方当事人签订《租赁合同》，约定将该房屋出租用于经营可能危及不特定公众人身及财产安全的商务酒店，明显损害了社会公共利益、违背了公序良俗。依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，该《租赁合同》应确认无效。

本案是《全国法院民商事审判工作会议纪要》发布后，最高人民法院适用该纪要裁判思路裁判的一个典型案例。通过该案所确立的裁判规则对于审判实践具有普遍适用性和较强指导性。

 

【案例索引】

一审：江西省南昌市中级人民法院（2013）洪民一初字第2号；

二审：江西省高级人民法院（2018）赣民终173号

再审：最高人民法院于（2019）最高法民再97号

 

（摘自：“江西民事审判”公众号作者：胡国运、李平）